05 - CONGRESO NACIONAL

V UNIDAD
CONGRESO NACIONAL

(Prof. Hugo Tórtora Aravena)

SUMARIO: I. Introducción; II. Estatuto de diputados y senadores; III. Atribuciones del Congreso y de sus cámaras; IV. Funcionamiento del Congreso Nacional; V. El proceso legislativo

I. Introducción
(Derecho Parlamentario – El Bicameralismo)

Ÿ Derecho Parlamentario

Se entiende por “Derecho Parlamentario”, el conjunto de normas que regulan la organización y funcionamiento de las Cámaras Parlamentarias, entendidas éstas como “órganos que asumen la representación popular en un Estado constitucional y democrático de derecho” (Juan Maldonado Pereda)
El Derecho Parlamentario parte del supuesto de un Estado democrático de derecho, con plena aplicación del principio de separación de poderes.
También supone la existencia de “un órgano colegiado político de carácter representativo de la voluntad popular, que como órgano del Estado desarrolla las funciones legislativa y de control o fiscalización de los actos del gobierno y la administración del Estado, de acuerdo con la Constitución y dentro de la modalidad de forma de gobierno democrático en que actúa” (H. Nogueira).
En doctrina, más allá de lo que pueda apreciarse en algún ordenamiento específico, se pueden distinguir básicamente, cinco funciones de todo Parlamento:
1. Función Legislativa. Corresponde a aquélla destinada a la creación de normas jurídicas de carácter general y abstracto, denominadas leyes. El Parlamento, normalmente tiene el monopolio en materia de generación de las leyes. Sin embargo, esto se ha ido flexibilizado, principalmente por el reconocimiento que se ha hecho a los titulares del órgano ejecutivo para crear normas propias de la potestad reglamentaria, así como para intervenir activamente en los procesos de formación de ley.
2. Función Integradora o representativa. Consiste en la labor de integrar a las fuerzas políticas representativas, favoreciendo el diálogo y los consensos. En esta perspectiva, no debe dejar de recordarse que es deber del Estado “promover la integración armónica de todos los sectores de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional” (art. 1º CPR), por lo que la conformación del Congreso deberá favorecer la mejor representación de todas las ideas, incluso las minoritarias.
3. Función de Control o de Fiscalización. Es una de las principales labores del Parlamento, y se manifiesta en la observación continua de los actos de gobierno, reconociéndose determinadas facultades especialmente a la cámara representativa propiamente tal, para indagar acerca de actos específicos del ejecutivo.
4. Función Financiera. Corresponde también al órgano parlamentario, votar los impuestos, y fijar el marco presupuestario de la actividad gubernamental. Esta función busca eliminar al máximo la discrecionalidad en materia económica.
5. Función Jurisdiccional. En algunas ocasiones, el Parlamento debe ejercer labores propiamente jurisdiccionales, asumiendo en tal caso, la calidad de Tribunal. Es especialmente relevante en el ámbito de acusaciones constitucionales, por la comisión de delitos o abusos graves.

Ÿ El Bicameralismo

En doctrina, se distinguen tres modelos de Parlamentos, según si éste se encuentra compuesto por uno o más cuerpos o cámaras. Así, se pueden distinguir sistemas unicamerales (Suecia, Dinamarca, Costa Rica, Perú), bicamerales (Inglaterra, Italia, Argentina, Chile), o pluricamerales (la desaparecida Yugoslavia).
Descartando de plano el sistema pluricameral, de por sí desordenado y en absoluto desuso en la actualidad, existen argumentos en favor o en contra para optar por un sistema uni o pluricameral.
Se dice, por ejemplo, en pro del unicameralismo que: (1) un sistema de Cámara Única es más compatible con el principio que la Soberanía del Estado es también única e indivisible; (2) es el mejor sistema aplicable en países que han optado por una Forma de Estado Unitario; (3) la formación de ley es más rápida y expedita por su simpleza procedimental.
Por su parte, en beneficio del bicameralismo, se sostiene que: (1) un sistema de cámara única coloca “frente a frente” al Poder Ejecutivo con el Parlamento, ambos órganos extremadamente poderosos, pero que al dividirse en dos cámaras, se tienden a aliviar las tensiones entre ambos poderes estatales; (2) es el mejor sistema aplicable en países que han optado por una forma de Estado Federal, donde existe una cámara que represente igualitariamente a los distintos Estados Partes (Senado) y otra cámara que represente proporcionalmente a los Estados Partes en razón de la población con la que cuenten (Cámara de Representantes); (3) si bien la tramitación legislativa puede ser más lenta, permite un estudio más acucioso y reflexivo.
A su vez, en caso de optar por un sistema de dos cámaras, los Estados tienden a diferenciar ambas corporaciones, por distintas vías, las que muchas veces concurren simultáneamente en algunos modelos:

CAMARA ALTA:
Su integración obedece a factores territoriales (Ej: dos senadores por cada región)
Funciones de carácter institucional, como actividades consultivas, de participación en nombramientos de altas autoridades, o en decisiones vinculadas a las relaciones internacionales, etc.
En ocasiones, se integra por miembros no elegidos democráticamente, ya sea por razones de tradición histórica o de mayor calificación de los mismos.
Los requisitos exigidos para sus miembros son más elevados, puesto que las funciones exigen mejor preparación y reflexión.
Por sus funciones, requiere más estabilidad en el cargo de sus miembros, por lo mismo, los períodos parlamentarios son más extensos.

CAMARA BAJA:

Su integración obedece a factores poblacionales (Ej: dos diputados por distrito formado con un número similar de electores o ciudadanos)
Funciones de carácter fiscalizador de los actos de gobierno.
Se caracteriza porque sus miembros son elegidos democráticamente.
Los requisitos exigidos para sus miembros son menores, puesto que se favorece la representatividad a cualquier otra consideración.
Por sus funciones más bien representativas, exige una continua rotación o renovación de sus miembros, por lo que los períodos parlamentarios son más breves.

En el caso chileno, se ha optado por un sistema de doble cámara, compuesto por una Cámara Baja o “Cámara de Diputados”, y una Cámara Alta denominada “Senado”. Así lo establece expresamente el art. 46 de la CPR: “El Congreso Nacional se compone de dos ramas: la Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece”.

La Cámara de Diputados. Está integrada por 120 miembros elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva. Además, se renovará en su totalidad cada cuatro años (art. 47 CPR).
La Ley Orgánica a la que se refiere la norma citada corresponde a la LOC Nº 18.700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios, la cual establece los 60 distritos electorales, en su artículo 179.

Senado. Según el inciso primero del artículo 49 de la CPR, se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las regiones del país. La ley orgánica constitucional respectiva determinará el número de Senadores, las circunscripciones senatoriales y la forma de elección. Los Senadores durarán ocho años en su cargo, y se renovarán alternadamente cada cuatro años, de la forma como establece el inciso segundo de la misma disposición.

II. Estatuto de Diputados y Senadores
(Los Diputados – Los Senadores – Normas comunes)

Ÿ Los Diputados

Al respecto estudiaremos los requisitos para ser diputado, su forma de elección y la duración de sus cargos.

Requisitos para ser diputado

De acuerdo al artículo 48 de la CPR, para ser elegido diputado (por lo tanto, son requisitos exigibles al momento de la elección y no de la inscripción de la candidatura), se requiere:
a) ser ciudadano con derecho a sufragio;
b) tener cumplidos 21 años de edad;
c) haber cursado enseñanza media o equivalente; y
d) tener residencia en la región a que pertenezca el distrito electoral correspondiente durante un plazo no inferior a dos años, contado hacia atrás desde el día de la elección. En conformidad al art.51 de la CPR, se entenderá que los diputados tienen por el solo ministerio de la ley, su residencia en la región correspondiente, mientras se encuentren en ejercicio de su cargo.

2. Elección de los diputados

Como se señaló anteriormente, los 120 diputados deberán ser elegidos en votación directa por los distritos electorales que establezca la ley orgánica constitucional respectiva.
Para ello, el artículo 178 de la LOC Nº 18700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios (LOCVPE) establece que habrá 60 distritos electorales y que cada uno elegirá dos diputados, mientras que el artículo 179 es el que determina aquellos distritos.
Tal como opera respecto de los Senadores, dos o más partidos políticos podrán acordar un pacto electoral, y cada uno de éstos podrán incluir hasta dos candidatos por cada distrito (arts. 3 bis y 4 de la LOCVPE).
Además, podrán participar candidatos independientes.
Para determinar qué candidatos resultan electos en cada distrito, deberá determinarse en primer término cuál lista o pacto tuvo mayor cantidad de votos a su favor. Si ésta doblare en cantidad a la que le siguiere en número de sufragios, entonces ambos candidatos resultarán electos. Si así no fuere, entonces, será proclamado el candidato más votado de cada una de las listas o pactos que hubieren obtenido la mayor cantidad de sufragios (art. 109 bis LOCVPE).
Como se aprecia, el sistema aplicable en la elección de diputados, es el binominal, puesto que cada pacto presenta dos candidatos, mismo número de cargos a llenar. A su vez, este sistema, que en principio podría ser mayoritario (si eligiera ambos candidatos de la lista más votada), o proporcional (que busca representar en el Parlamento, una escala similar a los resultados obtenidos en la votación), en verdad no es ni lo uno ni lo otro. En verdad, significa un mecanismo híbrido que busca lograr el más perfecto equilibrio de fuerzas políticas expresada en dos bloques virtualmente iguales, provocando la eliminación de terceros o cuartos contrincantes. Esto se logra mediante una sobrerrepresentación de la segunda fuerza.
Es relevante indicar, finalmente, que en el caso de los diputados, este sistema de elección se encuentra regulado, como vimos, en la LOCVPE, y por lo tanto, cualquier reforma a la misma, requiere quórum de ley orgánica constitucional, vale decir, cuatro séptimos de los diputados y senadores en ejercicio.

3. La duración del cargo de diputado

La Cámara de Diputados se renovará en su totalidad cada cuatro años (art. 47 CPR).
Por lo tanto, el período parlamentario para los diputados será tetraanual, pero con posibilidades ilimitadas de reelección.

Ÿ Los Senadores

Requisitos para ser senador

Según al artículo 50 de la CPR para ser elegido senador (por lo tanto, también son requisitos que deben estar presentes para el momento de la elección), se requiere:
a) ser ciudadano con derecho a sufragio;
b) haber cursado enseñanza media o equivalente; y
c) tener cumplidos 35 años de edad.
La Reforma Constitucional del año 2005, eliminó como requisito para ser elegido senador, su residencia en la región respectiva, lo que a juicio de muchos, como de la profesora, ex integrante de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución y ex ministra del Tribunal Constitucional, Luz Bulnes Aldunate, también debiera haberse extendido a los diputados.

Elección de los senadores

Recordemos que de acuerdo al art. 49 de la CPR, “El Senado se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las regiones del país. La ley orgánica constitucional respectiva determinará el número de Senadores, las circunscripciones senatoriales y la forma de elección.”
Es el artículo 180 de la LOCVPE el que establece que para estos efectos, cada región constituirá una circunscripción senatorial, salvo seis regiones (V, VII, VIII, IX, X y Metropolitana) que se dividirán en dos, agregando que cada circunscripción elegirá dos senadores.
Debemos mencionar que es el Decreto Ley Nº 575 de 1974 el que establece la Regionalización del País, y fijaba las originales trece regiones. En ese mismo sentido, el artículo 181 de la LOCVPE establece cuáles son, hasta ahora, las 19 circunscripciones electorales (una circunscripción por cada una de las trece regiones, más seis “adicionales” correspondientes a aquellas regiones que se dividen en dos circunscripciones: las regiones V, VII, VIII, IX y X)
Por lo tanto, si bien la Constitución no indica el número de senadores que integrarán la Cámara Alta, y de acuerdo a las normas citadas, debemos establecer que éstos serán 38. El año 2007, a través de las leyes 20.174 y 20.175 se crean las regiones de Los Ríos (XIV) y de Arica y Parinacota (XV). Hasta la fecha, esas dos nuevas regiones no generan cambios en el número de senadores. Esto por cuanto la nueva región de los Ríos corresponde a una de las dos circunscripciones que formaban la X Región, sin que cambie por lo tanto la cantidad de miembros en la Cámara Alta. A su vez, la creación de la nueva Región de Arica y Parinacota no generará por el momento, nuevas circunscripcions (y por lo tanto, nuevos senadores), ya que en lo pertinente no ha sido modificada la LOCVPE, en atención a lo que dispone el art, 12 transitorio, que establece que mientras no se modifique el actual sistema electoral incorporado en dicha Ley Orgánica Constitucional, la primera circunscripción senatorial estará constituida por la I Región de Tarapacá y por la XV Región de Arica y Parinacota.
Por otra parte, respecto de los Senadores, rige el mismo sistema de pactos y escrutinio que para los diputados, analizados ambos anteriormente.
También, por lo tanto, la elección de senadores se rige por un mecanismo binominal “híbrido”, que no responde a un sistema mayoritario ni proporcional, y al igual que en el caso de los diputados, este sistema en la actualidad se encuentra regulado en la LOC respectiva.
Así ha quedado luego de la Reforma Constitucional de 2005, puesto que la antigua redacción del entonces art. 45 de la Carta Fundamental consagraba implícita o tácitamente el número de senadores elegidos democráticamente (y de regiones, siendo la única norma de la Constitución que establecía el número de ellas), y el sistema binominal cuando establecía:

“El Senado se compone de miembros elegidos e votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las trece regiones del país. Cada región constituirá una circunscripción, excepto seis de ellas que serán divididas, cada una, en dos circunscripciones por la ley orgánica constitucional respectiva. A cada circunscripción corresponde elegir dos senadores”.

Sin embargo, no obstante haber desaparecido de la Constitución dichas menciones, y al estar reguladas hoy solamente en la LOCVPE, como ya anotamos en su oportunidad, las modificaciones a dicha LOC que digan relación con el número de senadores, las circunscripciones existentes y el sistema electoral vigente, requerirán del voto conforme de las 3/5 partes de los diputados y senadores en ejercicio, según lo dispuesto en la decimocuarta disposición transitoria de la Constitución.
Por lo tanto, para modificar estas materias, se exige quórum propio de ley de reforma constitucional, no obstante tratarse de una cuestión regulada en una ley orgánica constitucional y que, como tal requeriría sólo del voto conforme de los 4/7 de los parlamentarios en ejercicio.

La duración del cargo de senador

“Los Senadores durarán ocho años en su cargo y se renovarán alternadamente cada cuatro años, correspondiendo hacerlo en un período a los representantes de las regiones de número impar y en el siguiente a los de las regiones de número par y de la Región Metropolitana.” (art. 49, inciso segundo CPR).
Al igual que respecto de los diputados, no existe impedimento alguno para la reelección de los senadores.


Observación final: eliminación de senadores institucionales y vitalicios

Hasta la Reforma Constitucional del año 2005, el Senado se encontraba integrado también (art. 45 inciso tercero CPR, antigua redacción) por los ex Presidentes de la República que hubieren desempeñado el cargo durante 6 años, quienes asumían con carácter vitalicio.
También era formado por nueve senadores institucionales, los cuales eran designados por las autoridades u órganos colegiados que la Constitución señalaba. Estos eran:

a) dos ex ministros de la Corte Suprema, elegidos por ésta en votaciones continuas;
b) un ex Contralor General de la República, elegidos también por la Corte Suprema;
c) un ex Comandante en Jefe de cada una de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, y un ex General Director de Carabineros, elegidos por el Consejo de Seguridad Nacional;
d) un ex rector de universidad, designado por el Presidente de la República; y
e) un ex Ministro de Estado, elegido también por el Presidente de la República.

Todos estos cargos, no elegidos democráticamente, desaparecen a partir de la modificación introducida por la Ley Nº 20.050 ya indicada, prescribiendo la Constitución, en la actualidad, que todos los Senadores serán elegidos por votación directa.
Tal como señala la profesora Luz Bulnes, de la nueva redacción del citado art. 49 CPR, se desprenden las siguientes consecuencias:

a) que todos los senadores serán elegidos por votación popular, y que será la LOC respectiva la que fije el número de los mismos;
b) al desaparecer la mención “a las trece regiones del país”, corresponderá al legislador establecer el número de regiones en las que se divida el territorio;
c) a pesar de lo anterior, las circunscripciones senatoriales se formarán “tomando en consideración” las regiones; y
d) desaparece también del texto constitucional, toda mención a un sistema electoral específico, y también será misión del legislador, definirlo.

Ÿ Normas comunes a diputados y senadores

La Constitución establece una serie de regulaciones comunes para ambas categorías de parlamentarios. La gran parte de ellas se encuentran contenidas en el párrafo denominado “Normas comunes para los diputados y senadores” (arts. 57 a 62); sin embargo, también encontramos otras normas dispersas en otras zonas de la Carta Fundamental.

1.- Normas comunes sobre elección y reelección de diputados y senadores

“Las elecciones de diputados y senadores se efectuarán conjuntamente. Los parlamentarios podrán ser reelegidos en su cargo” (a. 51 inc. 2º, CPR).

2.- Reemplazos por vacancia

De conformidad al artículo 51, incisos tercero a octavo regula la situación que sucede en caso de vacancia del cargo parlamentario. Esta normativa puede explicarse a través de las siguientes reglas:
a) Vacancia de parlamentarios pertenecientes a partidos políticos: será proveída con el ciudadano que provea el partido político al que pertenecía, al momento de ser elegido, el parlamentario que produjo la vacante.
b) Vacancia de parlamentarios independientes: Los parlamentarios elegidos como independientes, no serán reemplazados. Sin embargo, si hubieren postulado, integrando lista en conjunto con uno o más partidos políticos, serán reemplazados por el ciudadano que señale el partido indicado por el respectivo parlamentario al momento de presentar su declaración de candidatura.
c) Requisitos: El reemplazante deberá reunir los requisitos para ser elegido diputado y senador según el caso.
d) Reemplazo entre parlamentarios: Un diputado podrá ser nominado para ocupar el puesto del senador. En tal caso, deberá proveerse también el cargo de dicho diputado según las reglas anteriores.
e) Duración del cargo: El nuevo parlamentario ejercerá sus funciones por el término que faltaba a quien originó la vacante.
f) Elecciones complementarias. En ningún caso procederán elecciones parlamentarias.

3.- Prohibiciones Parlamentarias

Esta materia puede ser dividida en tres categorías de prohibiciones: las inhabilidades, las incompatibilidades y las incapacidades:

3.1. Inhabilidades: Las inhabilidades son impedimentos que tienen los individuos para ser elegidos diputados o senadores. Es el artículo 57 CPR el que señala quiénes no podrán ser candidatos a estos cargos:
1) Los ministros de Estado;
2) Los intendentes, los gobernadores, los alcaldes, los miembros de los consejos regionales, los concejales y los subsecretarios;
3) Los miembros del Consejo del Banco Central;
4) Los magistrados de los tribunales superiores de justicia y los jueces de letras;
5) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Tribunal Calificador de Elecciones y de los tribunales electorales regionales;
6) El Contralor General de la República;
7) Las personas que desempeñan un cargo directivo de naturaleza gremial o vecinal;
8) Las personas naturales y los gerentes o administradores de personas jurídicas que celebren o caucionen contratos con el Estado;
9) El Fiscal Nacional, los fiscales regionales y los fiscales adjuntos del Ministerio Público; y
10) Los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas, el General Director de Carabineros, el Director General de Investigaciones, y los oficiales pertenecientes a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Públicas.

Plazos de las inhabilidades:
(a) Regla General: Estas inhabilidades serán aplicables a quienes hubieren tenido estas calidades dentro del año inmediatamente anterior a la elección parlamentaria.
(b) Inhabilidades art. 57 Nºs. 7 y 8: No deberán reunir estas calidades al momento de inscribir su candidatura.
(c) Inhabilidad art. 57 Nº 9: El plazo de inhabilidad será de los dos años inmediatamente anteriores a la elección.

Por su parte, si no fueren elegidos, no podrán volver al mismo cargo, ni ser designados para cargos análogos a los que desempeñaron, hasta un año después del acto electoral.
Las cuestiones relacionadas con las inhabilidades de un parlamentario, serán resueltas por el Tribunal Constitucional (art. 93 Nº 14 CPR).

3.2. Incompatibilidades: Son cargos que no pueden ejercerse simultáneamente con el de parlamentario, de manera tal que por el solo hecho de su proclamación por el Tribunal Calificador de Elecciones, el diputado o senador cesará inmediatamente en el otro cargo. Son incompatibles con la labor parlamentaria (art. 58 CPR):
1) Los cargos de diputados y senadores son incompatibles entre sí;
2) Todo empleo o comisión retribuido “con fondos públicos” (excepción: empleos docentes, o funciones y comisiones en la enseñanza superior, media o especial);
3) Funciones de directores o consejeros, aunque fueren ad-honorem, en “entidades de carácter público”.
Las cuestiones relacionadas con las incompatibilidades de los parlamentarios, serán conocidas por el Tribunal Constitucional (art. 93 Nº 14 CPR).

3.3. Incapacidades: Son prohibiciones de nombramiento de los parlamentarios para determinadas funciones. De acuerdo al art. 59 de la CPR: “Ningún diputado o senador, desde el momento de su proclamación por el Tribunal Calificador de Elecciones puede ser nombrado para un empleo, función o comisión de los referidos en el artículo anterior” (cargos incompatibles).

4.- Causales de cesación del cargo parlamentario

Según el artículo 60 de la CPR, los cargos de diputado y senador cesan por determinadas causales. A ellas, deben agregarse otras, como las que se indican en los siguientes números (1) y (2):

(1) Conclusión del período parlamentario, de 4 u 8 años según el caso.
(2) Muerte del diputado o senador.
(3) Ausencia del país por más de 30 días, sin el debido permiso de la Cámara a la que pertenezca, o en receso de ella, de su Presidente.
(4) Celebración o caución de contratos con el Estado.
(5) Actuación como abogado o mandatario en cualquier clase de juicio contra el Fisco.
(6) Actuación como procurador o agente en gestiones particulares de carácter administrativo, en la provisión de empleos públicos, consejerías, funciones o comisiones de similar naturaleza.
(7) Aceptación de ser director de banco o de alguna sociedad anónima, o el ejercicio de cargos de similar importancia en estas actividades.
(8) Ejercicio de cualquier influencia ante las autoridades administrativas o judiciales “en materia laboral”.
(9) Actuación o intervención en actividades estudiantiles, cualquiera que sea la rama de la enseñanza, con el objeto de atentar contra su desenvolvimiento.
(10) Incumplimiento a las normas del art. 19 Nº 15 de la CPR (infracciones a la libertad de asociación, referidas a actividades que atenten contra los límites de actuación de los partidos políticos o contra el pluralismo político)
(11) El incitar a la alteración del orden público o propicie el cambio del orden jurídico institucional por medios distintos de los que establece la Constitución o que comprometa gravemente la seguridad o el honor de la Nación.
(12) La pérdida de algún requisito general de elegibilidad o incurra en alguna causal de inhabilidad que indica el art. 57.
(13) Renuncia del Parlamentario.

Respecto de estas causales debemos señalar lo siguiente:

a) Como se indicó, estas causales están consagradas en el art. 60 CPR, salvo las indicadas bajo los números (1) y (2)
b) Las causales señaladas entre los números (4) a (7) tendrá lugar, sea que el diputado o senador actúe por sí, o por interpósita persona, natural o jurídica, o por medio de una sociedad de personas de la que forme parte (art. 60 inciso tercero CPR)
c) Será el Tribunal Constitucional el órgano quien deberá pronunciarse respecto de inhabilidades, incompatibilidades y cesación de cargos de los parlamentarios (art. 93 Nº 14 CPR)
d) Quien cese en el cargo por las causales signadas con los números 3 a 11, no podrán optar a cargo o empleo público alguno por el plazo de 2 años. Excepción: quienes sean sancionados por las infracciones al art. 19 Nº 15, inciso séptimo, a quienes “sólo” se les impondrán las sanciones contenidas en dicha disposición.
e) La causal de renuncia se incorporó a nuestra Constitución por la Reforma del año 2005 (LRC Nº 20.050). Si bien estaba prevista en Constituciones anteriores, el texto original de la Carta del ’80 no la contemplaba. Con la modificación señalada, se agrega como causal de cese, pero con los siguientes requisitos:
- sólo puede ampararse en enfermedad grave del parlamentario,
- esta enfermedad debe impedirle ejercer el cargo respectivo, y
- debe calificar la renuncia el Tribunal Constitucional (arts. 60 inciso final, y 93 Nº 15 CPR).

5.- Inviolabilidad Parlamentaria (art. 61 inciso primero CPR)

La Constitución Política consagra dos tipos de “inmunidades parlamentarias”, las que deben entenderse como “aquellas condiciones que se conceden respecto de diputados y senadores, con el objeto de asegurar la independencia del Congreso, la libertad de acción de sus miembros, y las garantías de los particulares que se vinculen judicialmente con éstos” (adaptación del concepto entregado por Humberto Nogueira).
Estas inmunidades son la “Inviolabilidad Parlamentaria” y el “Fuero Parlamentario o Inmunidad Penal”. Estudiaremos en este apartado, la primera de ellas.
De acuerdo al art. 61 inciso primero CPR: “los diputados y senadores sólo son inviolables por las opiniones que manifiesten y los votos que emitan en el desempeño de sus cargos, en sesiones de sala o de comisión”.
Esta norma establece que los parlamentarios no podrán asumir responsabilidad alguna por sus dichos, emitidos en el desempeño de sus cargos. A este respecto, conviene acotar:

(a) Claramente, se encuentran eximidos de responsabilidad penal, y por lo tanto, entre otros casos, no son responsables por los delitos de injuria o calumnia. No está resuelto si involucra también la irresponsabilidad en materia civil. Para profesores como don Humberto Nogueira, sólo se consagra la inviolabilidad penal, y por lo mismo, la persona afectada podría demandar de indemnización de perjuicios en contra del parlamentario que le hubiere dañado con sus dichos. Para Jorge Quinzio, la inviolabilidad significa que no hay más consecuencias para los dichos de los parlamentarios, que las derivadas de la respuestas de sus adversarios, de los reglamentos de disciplina de su cámara, de la opinión pública; de lo cual se deduce que no habría responsabilidad civil en sus dichos.

(b) La inviolabilidad se extiende tanto a las opiniones que manifiestan y los votos que emiten en el desempeño de sus cargos.

(c) Estos dichos deben ser emitidos en sesiones de sala o de comisión, para que produzcan inviolabilidad; y no en ocasiones ajenas, como en declaraciones públicas, publicaciones o entrevistas.

6.- Fuero parlamentario (art. 61 incisos segundo a cuarto CPR)

El fuero parlamentario es aquella circunstancia, en virtud de la cual, ningún diputado o senador puede ser acusado o privado de libertad, salvo delito flagrante, sin la autorización previa de la Corte de Apelaciones respectiva.
Respecto del fuero parlamentario, debemos señalar que nuestra Constitución Política, solo se pronuncia respecto de asuntos penales (el fuero parlamentario civil, como veremos, también existe, pero éste sólo tiene consagración legal pero no constitucional) . Y al respecto, debemos indicar lo siguiente:

(a) Desde cuándo goza de fuero el parlamentario: Desde su elección o juramento, según el caso.

(b) Derechos que concede el fuero: El parlamentario no podrá ser acusado ni privado de libertad.

(c) Excepciones:
c.1. Procederá la detención en caso de delito flagrante. En este caso, el parlamentario será puesto inmediatamente a disposición del Tribunal de Alzada competente, quien actuará de acuerdo al procedimiento de desafuero que se explicará a continuación. En este punto, debe indicarse que de acuerdo al art. 130 del Código Procesal Penal, se considerará que se encuentra en situación de flagrancia: “a) El que actualmente se encontrare cometiendo el delito; b) El que acabare de cometerlo; c) El que huyere del lugar de comisión del delito y fuere designado por el ofendido u otra persona como autor o cómplice; d) El que, en un tiempo inmediato a la perpetración de un delito, fuere encontrado con objetos procedentes de aquél o con señales, en sí mismo o en sus vestidos, que permitieren sospechar su participación en él, o con las armas o instrumentos que hubieren sido empleados para cometerlo, y e) El que las personas víctimas de un delito que reclamen auxilio, o testigos presenciales, señalen como autor o cómplice de un delito cometido en un tiempo inmediato. Para los efectos de lo establecido en las letras d) y e) se entenderá por tiempo inmediato, todo aquel que transcurra entre la comisión del hecho y la captura del imputado, siempre que no hubieren transcurrido más de doce horas”.

c.2. Procederá la acusación, si previamente el “Tribunal de Alzada” en pleno (Corte de Apelaciones) la autoriza previamente, declarando haber lugar a la formación de causa (sentencia “de desafuero”). La sentencia que se dicte será apelable para ante la Corte Suprema.

(d) Efectos de la declaración de desafuero: Una vez que la sentencia de desafuero queda firme, produce los siguientes efectos:
d.1.El parlamentario imputado queda suspendido de su cargo.
d.2. El parlamentario quedará sujeto al juez competente. Según el art. 420 del Código Procesal Penal “se seguirá el procedimiento conforme a las reglas generales”, por lo tanto, ante el Juez de Garantía, y si correspondiese, ante el Tribunal del Juicio Oral en lo Penal.

(e) Efectos de la no declaración de desafuero: La resolución producirá efectos de sobreseimiento definitivo.

Por último, es necesario advertir que conforme al art. 50 Nº 2 del Código Orgánico de Tribunales, las causas civiles en que sean parte o tengan interés un diputado o senador, serán conocidas por un ministro de la Corte de Apelaciones respectiva, según el turno que ella misma fije. Esta situación, si bien también constituye fuero, tiene origen legal y no constitucional, ya que no se encuentra regulado en la Carta Fundamental.

7.- Dieta parlamentaria (art. 62 CPR)

Los diputados y senadores percibirán como única renta, una dieta equivalente a la remuneración de un Ministro de Estado, incluidas todas las asignaciones que a éstos correspondan.
Como primera observación, se puede señalar que la remuneración de los Ministros queda fijada anualmente en la Ley de Presupuestos, la que, como toda ley, es aprobada por los propios parlamentarios.
En segundo término, se señala que la dieta parlamentaria es la única remuneración que recibe cada diputado y senador. Sin embargo, reciben otras asignaciones adicionales, las cuales cumplen otras finalidades, y en ningún caso constituyen ingresos del parlamentario. Estas otras sumas, y que tienen por objeto hacer frente al pago de gastos de la labor parlamentaria, tales como el pago de secretarios o secretarias y demás personal, arriendo de sedes, etc.

III. Atribuciones del Congreso y de sus Cámaras
(Atribuciones exclusivas:
de la Cámara de Diputados – del Senado – del Congreso Nacional)

Ÿ Atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados

Las funciones exclusivas de la Cámara de Diputados están consagradas en el art. 52 CPR, y consisten en labores fiscalizadoras y en la acusación constitucional:

1. Fiscalizar los actos de Gobierno. (art. 52 Nº 1 CPR) La fiscalización a la que alude esta disposición, no significa “control” de los actos de gobierno. Por el contrario, sólo se refiere al análisis y crítica de los actos del Ejecutivo, pero sin posibilidades de anularlos o impedir sus efectos. A su vez, lo que se fiscaliza, son los “actos de gobierno”, vale decir, del Presidente, sus Ministros, y de los órganos centralizados y descentralizados que forman la Administración Pública. Se excluyen, por lo tanto, los órganos constitucionalmente autónomos, como el Banco Central, el Tribunal Constitucional, el Poder Judicial o el Ministerio Público.
Cabe indicar que en caso alguno el Senado, sus comisiones ni integrantes, podrán fiscalizar los actos de Gobierno ni de las entidades que de él dependan, ni adoptar acuerdos que impliquen fiscalización (art. 53 inciso final CPR)
Por su parte, para ejercer esta labor fiscalizadora, la Cámara podrá realizar las siguientes acciones (sólo los números 1º y 2º estaban presentes antes de la Reforma Constitucional de 2005, las demás se incorporaron con dicha modificación a la Carta Fundamental):

1º Adoptar acuerdos o sugerir observaciones, con el voto de la mayoría de los diputados presentes, los que se transmitirán por escrito al Presidente de la República, quien deberá dar respuesta fundada por medio del Ministro de Estado que corresponda, dentro de 30 días (art. 52, Nº1, letra a), inciso primero).

2º Además, cualquier diputado, con el voto favorable de un tercio de los miembros presentes, podrá solicitar determinados antecedentes al Gobierno. La Reforma Constitucional de 2005, agregó que el Presidente de la República deberá contestar fundadamente, también por intermedio del Ministro de Estado correspondiente, dentro del plazo de 30 días. (art. 52, Nº 1, letra a), inciso segundo).

3º Citar a un Ministro de Estado, a petición de a lo menos 1/3 de los diputados en ejercicio, a fin de formularle preguntas en relación con materias vinculadas al ejercicio de su cargo (actividad denominada “interpelación”, dejando a salvo la opinión de Ana María García Barzelatto, ya analizada en su oportunidad). La asistencia del Ministro será obligatoria, y deberá responder las preguntas y consultas que motiven su citación.
Sin embargo, esta atribución tiene un límite: un mismo Ministro no podrá ser citado para estos efectos, más de 3 veces dentro de un año calendario, salvo acuerdo de la mayoría absoluta de los diputados en ejercicio.

4º Crear comisiones investigadoras, a petición de al menos, 2/5 de los diputados en ejercicio, con el objeto de reunir informaciones relativas a determinados actos del Gobierno. Estas comisiones, a petición de un tercio de sus miembros, podrán despachar citaciones y solicitar antecedentes, órdenes que tendrán un carácter obligatorio. No obstante, los Ministros de Estado no podrán ser citados más de 3 veces a una misma comisión investigadora, sin previo acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.

2. Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de determinadas personas. (art. 52 Nº 2 CPR)

Respecto de los sujetos que pueden ser objeto de acusación, se puede estructurar conforme al siguiente cuadro explicativo:


AUTORIDAD ACUSADA: Presidente de la República (art. 52 Nº 2 letra a)
CAUSAL: Por actos de su administración que: (1)hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la nación, o (2) infringido abiertamente la Constitución o las leyes.
PLAZO: Durante todo el mandato presidencial, y hasta 6 meses después de expirado éste (dentro de este último plazo, el Pdte. No podrá ausentarse del país sin permiso de la Cámara)
QUORUM: Mayoría de diputados en ejercicio


AUTORIDAD ACUSADA: Ministros de Estado (art. 52 Nº 2 letra b)
CAUSAL: Por: (1) haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la nación, (2) por haber infringido abiertamente la Constitución o las leyes o haberlas dejado sin ejecución, (3) por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno.
PLAZO: Mientras el acusado esté en funciones o en los 3 meses siguientes a la expiración del cargo (una vez interpuesta la acusación, no podrá ausentarse del país, sin permiso de la Cámara, y no podrá hacerlo en caso alguno s la acusación ya estuviere aprobada por ella)
QUORUM: Mayoría de los diputados presentes en sala.


AUTORIDAD ACUSADA: Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia y Contralor General de la República (art. 52 Nº 2 letra c)
CAUSAL: Por “notable abandono de sus deberes”
PLAZO: Mientras el acusado esté en funciones o en los 3 meses siguientes a la expiración del cargo (una vez interpuesta la acusación, no podrá ausentarse del país, sin permiso de la Cámara, y no podrá hacerlo en caso alguno s la acusación ya estuviere aprobada por ella)
QUORUM: Mayoría de los diputados presentes en sala.

AUTORIDAD ACUSADA: Generales o Almirantes de las instituciones pertenecientes a las Fuerzas de la Defensa Nacional (art. 52 Nº 2 letra d)
CAUSAL: Por “haber comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación”
PLAZO: Mientras el acusado esté en funciones o en los 3 meses siguientes a la expiración del cargo (una vez interpuesta la acusación, no podrá ausentarse del país, sin permiso de la Cámara, y no podrá hacerlo en caso alguno s la acusación ya estuviere aprobada por ella)QUORUM: Mayoría de los diputados presentes en sala.

AUTORIDAD ACUSADA: Intendentes y Gobernadores (art. 52 Nº 2 letra e)
CAUSAL: Por: (1) infracción de la Constitución; y (2) los delitos de traición, sedición, malversación de fondos públicos y concusión.
PLAZO: Mientras el acusado esté en funciones o en los 3 meses siguientes a la expiración del cargo (una vez interpuesta la acusación, no podrá ausentarse del país, sin permiso de la Cámara, y no podrá hacerlo en caso alguno s la acusación ya estuviere aprobada por ella)QUORUM: Mayoría de los diputados presentes en sala

Ÿ Atribuciones exclusivas del Senado

El artículo 53 de la CPR establece las atribuciones exclusivas de la Cámara Alta:

1. Conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al artículo anterior. (art. 53 Nº 1 CPR)

A este respecto, debe indicarse lo siguiente:

a) Conocimiento: El Senado conocerá “como jurado”. Esto quiere decir que el Senado ponderará las pruebas en conciencia, y en su sentencia aplicará la jurisdicción de equidad. Por lo tanto, cuenta con amplias atribuciones jurisdiccionales dentro de la limitación de su competencia. (Tribunal Constitucional, sentencia rol 165, del 19 de enero de 1993).
b) Declaración: El Senado se limitará a declarar si el acusado es o no culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa.
c) Plazo para pronunciarse: Treinta días. Este, sin embargo, no es un plazo fatal, ya que puede haber pronunciamiento del Senado después de su vencimiento. El único efecto es que transcurridos 30 días sin pronunciamiento, cesará la suspensión que afectaba al acusado.
d) Efectos de la sentencia que acoge la acusación: Esta resolución genera tres efectos:
- el acusado queda destituido de su cargo;
- no podrá desempeñar ninguna función pública, por un plazo de 5 años; y
- será juzgado por el tribunal competente, sea para la aplicación de la pena señalada al delito si lo hubiere, o para hacer efectiva las responsabilidades civiles que correspondieren.

2. Decidir si ha o no lugar la admisión de las acciones judiciales que cualquier persona pretenda iniciar en contra de algún Ministro de Estado, con motivo de los perjuicios que pueda haber sufrido injustamente por acto de éste en el desempeño de su cargo. (art. 53 Nº2 CPR)

Este “antejuicio” fue analizado anteriormente, a propósito de los Ministros de Estado.

3. Conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia. (art. 53 Nº 3 CPR)

Por Tribunales Superiores de Justicia, entendemos: la Cortes Suprema, de Apelaciones y Marciales.
Respecto de esta atribución, durante la tramitación de las reformas constitucionales del año 2005, la Cámara de Diputados estuvo por derogar esta facultad al Senado, y traspasarla al Tribunal Constitucional, tal como se había traspasado a éste el conocimiento de las contiendas de competencia que se susciten entre autoridades políticas o administrativas, y tribunales de justicia, “que no correspondan al Senado”, antes asignadas a la Corte Suprema (revisar art. 93 N° 12 CPR)
Sin embargo, durante la tramitación de dichas reformas, el Senado estimó conveniente retener esta atribución, puesto que estimó que para resolver estas contiendas, hay que tener en consideración las consecuencias políticas de la decisión, lo que podría haber llegado a politizar al Tribunal Constitucional.

4. Otorgar la rehabilitación de la ciudadanía, en el caso del artículo 17 Nº3 de la Constitución. (art. 53 Nº 4 CPR)

Esta atribución la estudiamos en el acápite destinado a la “ciudadanía”.

5. Prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la República, en los casos en que la Constitución o la ley lo requieran. (art. 53 Nº 5 CPR)

El Presidente requiere el acuerdo del Senado, por ejemplo para nombrar:
- al Contralor General de la República ( art. 32 Nº 9 CPR),
- a los Ministros de la Corte Suprema (art. 78 inciso tercero CPR), o
- al Fiscal Nacional del Ministerio Público (art. 85 inciso primero CPR).

6. Otorgar su acuerdo para que el Presidente de la República pueda ausentarse del país por más de 30 días o durante los últimos 90 días de su mandato (art. 53 Nº 6 CPR)

Sin esta autorización, el Jefe de Estado, no podrá salir del país por dicho plazo o en el mencionado período.

7. Declarar la inhabilidad del Presidente de la República o del Presidente electo; y admitir o rechazar la dimisión del Presidente de la República (art. 53 Nº 7 CPR)

Observaciones:
a) la declaración de inhabilidad sólo podrá fundarse en la existencia de un impedimento físico o mental que inhabilite al Presidente electo o en ejercicio para el ejercicio de sus funciones;
b) el Senado deberá evaluar, para poder admitir o rechazar la dimisión del Presidente de la República, si ésta es fundada o no. No establece, sin embargo, la Carta Fundamental ningún criterio que permita establecer cuándo se deberá considerar debidamente fundada,
c) en ambos casos, deberá oír previamente, al Tribunal Constitucional.

8. Aprobar, por la mayoría de los miembros en ejercicio, la declaración de responsabilidad del Presidente de la República o del Presidente Electo, por violación del art. 19 Nº 15, párrafos 6º, 7º y 8º (art. 53 Nº 8 CPR)

9. Aprobar la designación de los ministros y fiscales de la Corte Suprema y del Fiscal nacional del Ministerio Público (art. 53 Nº 9 CPR)

Observaciones:
a) esta aprobación deberá tener lugar en una sesión especialmente citada para estos efectos;
b) requerirá del voto conforme de los dos tercios de los senadores en ejercicio.

10. Dar su dictamen al Presidente de la República en los casos en que éste lo solicite (art. 53 Nº 10 CPR)

La atribución establecida en este numeral confirma el rol del Senado, el cual no sólo es un órgano legislativo, sino que también es un órgano de carácter consultivo.

Ÿ Atribuciones exclusivas del Congreso Nacional

Según el artículo 54, son atribuciones del Congreso:

1. Aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República, antes de su ratificación (art. 54 Nº 1 CPR)
La aprobación de un tratado requerirá, en cada Cámara de los quóra que correspondan, según la materia que regulen y, en consecuencia, según la materia que regule, asociada a una determinada categoría de ley (orgánica constitucional, quórum calificado, o simple).
En lo pertinente, dicha aprobación, se someterá a los trámites propios de una ley.

2. Pronunciarse, cuando corresponda, respecto de los estados de excepción constitucional, en la forma prescrita en el art. 40 (art. 54 Nº 2 CPR)
Esta materia la estudiaremos en su oportunidad.


IV. Funcionamiento del Congreso Nacional
(Conceptos básicos)

Ÿ Conceptos Básicos

Siguiendo el método adoptado por el profesor Jorge Quinzio, debemos estudiar el Funcionamiento del Congreso Nacional, distinguiendo tres conceptos básicos: los períodos legislativos, las legislaturas y las sesiones.

1. Períodos Legislativos
Por “período legislativo”, se entiende el cuadrienio que existe entre una elección ordinaria de parlamentarios y otra.

2. Legislaturas
Son las series de sesiones, y antes de la Reforma Constitucional del año 2005, podía ser de dos clases: ordinaria y extraordinaria. La primera era la que mediaba entre el 21 de mayo y el 18 de septiembre de cada año. La segunda sólo operaba cuando el Presidente de la República la convocaba o la mayoría de los miembros de cada rama, lo hacía mediante una “autoconvocatoria”. En el primer caso, el Congreso sólo podía tratar los asuntos por los cuales había sido citado.
A partir de la reforma introducida por la LRC Nº 20.050, se elimina de la Constitución esta doble legislatura. Así, el actual art. 55 CPR simplemente dispone que el Congreso Nacional “se instalará e iniciará su período de sesiones en la forma que determine la ley orgánica constitucional”. Sin embargo, la LOC nº 18.918 del Congreso Nacional, sigue contemplando un período de sesiones entre las mismas fechas que establecía la Constitución Política, esto es, entre el 21 de mayo y el 18 de septiembre de cada año. A pesar de esto, al haberse eliminado de la Carta Fundamental, las legislaturas ordinarias y extraordinarias, bastará una reforma a la ley orgánica respectiva para hacerlas desaparecer definitivamente.
A su vez, el art. 32 Nº 2 de la CPR concede al Presidente de la República, previendo la posibilidad que la Ley Orgánica fije efectivamente períodos de receso, la atribución de “Pedir, indicando los motivos, que se cite a sesión a cualquiera de las ramas del Congreso Nacional. En tal caso, la sesión deberá celebrarse a la brevedad posible”.
Por último, de conformidad al art. 55 inciso segundo de la CPR, “en todo caso se entenderá siempre convocado de pleno derecho para conocer de los estados de excepción constitucional”, por lo que una vez declarado alguno de estos estados, inmediatamente el Congreso podrá conocer de todas aquellos asuntos que la Constitución fije al efecto.

3. Sesiones
Las sesiones son las reuniones que tengan la Cámara de Diputados, el Senado, o el propio Congreso Pleno.
De acuerdo al art. 56 de la CPR, para que una de las cámaras pueda sesionar, se requerirá, al menos, de la concurrencia de la tercera parte de sus miembros en ejercicio.

V. El proceso legislativo
(Las materias de ley – Los preceptos legales –
Las etapas de formación de la ley – Situaciones especiales)

Ÿ Las Materias de Ley

El artículo 63 de la Constitución establece taxativamente el listado de las normas que son susceptibles de ley.
La intención del Constituyente ha sido reservar determinadas materias para que solo puedan ser tratadas mediante una ley.
De esta manera de la sola redacción del artículo 63 podemos ver el principio de la Reserva Legal al señalar Sólo son materias de ley.
A su vez, se trata de un dominio legal máximo, toda vez que sólo los asuntos contemplados en el art. 63 deberán ser regulados por una ley, generando la más amplia libertad para que el ejecutivo regule el resto de los asuntos, mediante el empleo de la potestad reglamentaria, especialmente autónoma.
Sin perjuicio de esto, no debe perderse de vista el Número 20 del artículo citado, el cual, por su amplia redacción, entrega vastas facultades en beneficio del legislador, lo cual puede llegar a relativizar el concepto de dominio legal máximo ya explicado.
Entre los 20 numerales del artículo 63 CPR, según don Jorge Tapia Valdés, se pueden agrupar en tres categorías:

1.- Aquellos que se refieren a la regulación de hechos “puntuales y precisos”, pero que deben ser regulados por una ley, como los indicados por el artículo 63, números 5º al 13º, 15º al 17º y 19º.
2.- Situaciones más abstractas y que comprenden diversos hechos que deben ser regulados por ley, remitiéndose a mandatos expresos de la Constitución. De esta manera se da por disposición de otras normas constitucionales que dichas situaciones deberán ser reguladas por ley. Artículo 63 Nºs 1º, 2º y 14º.
3.- Materias que deben ser reguladas por ley, pero que por la redacción del numerales consideran un vasto campo de situaciones que deben ser regladas por la ley. Artículo 63, Nº 3º, 18º y 20º:

Ÿ Los “preceptos legales”

Es relevante tratar en este apartado, la noción de “precepto legal”. Entendemos por tal, toda norma de carácter general y obligatoria, que regula materias propias de ley, y que se encuentra ubicada jerárquicamente en una posición inmediatamente inferior a la Constitución Política.
No debemos confundir el concepto de “precepto legal”, con el de “ley”, por cuanto:

1) No todas las leyes deben entenderse bajo la fórmula de “precepto legal”, ya que su jerarquía normativa es de carácter constitucional y no legal. Así sucede con dos categorías de leyes: las leyes interpretativas de la Constitución, y las leyes de reforma constitucional.

2) No todos los preceptos legales “son leyes”. Efectivamente, existen ciertas categorías normativas que, formalmente no son leyes ya que han sido dictadas por el Ejecutivo, pero que por el hecho de regular materias de dominio legal, adquieren jerarquía de ley. Tal es el caso de los llamados “Decretos con Jerarquía Legal”: los Decretos Leyes, y los Decretos con Fuerza de Ley.

Esta terminología es especialmente relevante para poder comprender correctamente las normas de los artículos 19 Número 26; y 93 Números 6 y 7 de la Constitución.

Ÿ El procedimiento de formación de la ley

La formación de la ley constituye un procedimiento complejo por cuanto se encuentra formado por una serie de etapas o fases.
Además, es un procedimiento constitucional y legal, ya que su regulación consta en la Constitución Política (arts. 65 a 75 CPR) y en la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional (LOC nº 18.918, artículos 12 y siguientes).
Por último, es un procedimiento interorgánico, toda vez que participan de él distintos órganos, denominados “co-legisladores”, como son el Congreso Nacional y el Presidente de la República.
En general, estudiaremos las principales etapas de formación de la ley, siguiendo como esquema el siguiente orden:
1) la iniciativa,
2) la tramitación en la Cámara de Origen (o primer trámite constitucional),
3) la tramitación en la Cámara Revisora (o segundo trámite constitucional),
4) el regreso a la Cámara de origen (o tercer trámite constitucional),
5) las comisiones mixtas,
6) la actuación del Presidente.

Además, revisaremos algunas nociones relativas a: (a) la posible intervención del Tribunal Constitucional, (b) las urgencias; (c) los quóra exigibles y (d) la tramitación de la Ley de Presupuestos.

Ÿ Las etapas legislativas en particular

1.- La Iniciativa

Se entiende por “iniciativa”, la facultad de presentar un proyecto a la tramitación legislativa. Los proyectos de ley pueden comenzar por iniciativa del Presidente de la República o por un grupo de parlamentarios.
Los proyectos que inicia el Presidente se denominan “Mensajes”.
Los que inicien parlamentarios llevan el nombre de “Mociones”, y deberán estar firmados por no más de diez diputados, o por no más de cinco senadores (art. 65 inciso primero CPR)
Algunas materias sólo son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República (art. 65, inciso tercero CPR). En las demás, tendrán iniciativa tanto los parlamentarios como el Jefe de Estado. Las materias que son de iniciativa exclusiva del Presidente, son:

- la alteración de la división política y administrativa del país
- la administración financiera o presupuestaria del Estado
- las modificaciones a la ley de presupuestos;
- las leyes que fijen normas sobre enajenación de bienes municipales y sobre su arrendamiento o concesión; y
- las que fijen las fuerzas que han de mantenerse en pie en tiempo de paz o de guerra; y las que permitan la entrada de tropas extranjeras al territorio nacional, y viceversa,
- en general, aquellas que señale el inciso cuarto del art. 65 de la CPR.

Según lo que se desprende de las materias señaladas en el art. 65 inciso cuarto, sólo el Presidente de la República tendrá iniciativa para presentar proyectos de ley que impliquen gastos. Por ello, sólo a él le corresponderá la iniciativa en proyectos que creen nuevos servicios, que determinen sus funciones o atribuciones, o que impliquen la creación de empleos rentados.

2.- La Tramitación en la Cámara de Origen (“primer trámite constitucional”)

La Cámara de Origen es aquella en la que se inicia la tramitación de un proyecto de ley.
En general, los proyectos de ley pueden iniciar su tramitación en cualquiera de las dos cámaras, con las siguientes excepciones:

a) si la iniciativa la tuvo un parlamentario o un grupo de ellos, será Cámara de Origen aquélla a la que pertenezca él o ellos,
b) algunas materias sólo podrán tener su origen en la Cámara de Diputados:
- las leyes sobre tributos de cualquier naturaleza,
- sobre presupuestos de la Administración Pública,
- sobre reclutamiento.
c) otras sólo podrán tener su origen en el Senado:
- las leyes de amnistía, y
- las leyes que decreten indultos generales.

Respecto de la discusión que tiene lugar en la Cámara de Origen, ella tiene por objeto analizar el proyecto en cuestión, con el objeto de: (1) aprobar en general y en particular el proyecto; o (2) desechar el proyecto. A su vez, esta discusión se desarrolla a través de las siguientes etapas:

Ø una vez presentado el proyecto, se da cuenta en Sala, y se remite a la o las comisiones respectivas, debiendo necesariamente ser revisado por la Comisión de Hacienda si el proyecto requiriera gasto;
Ø la comisión elabora su primer informe (en el que se consigna el propósito del proyecto, sus ideas matrices, la discusión habida en su seno, las opiniones, etc.), y propone a la Sala, la aprobación o rechazo del proyecto;
Ø la Sala tomará conocimiento del informe, y el articulado será discutido “en general”, en ella. La discusión “en general” del proyecto, se refiere a las ideas matrices del mismo, y podrá ser aprobado o rechazado por la Sala; también podrá ser aprobado pero “con indicaciones”;
Ø si fuera aprobado en general, pasará nuevamente a la comisión para su segundo informe, donde se estudiarán las indicaciones, los artículos modificados, agregados o suprimidos, y todo el análisis específico del proyecto. La comisión preparará su segundo informe y propondrá un texto a la Sala para su discusión en particular. De ser aprobado por la Cámara de origen, el proyecto queda despachado, y aprobado en su primer trámite constitucional;
Ø si fuera rechazado en general en la cámara de origen, o no se cumplieran con los quóra exigidos por la Constitución, termina la tramitación legislativa; y el mismo proyecto no podrá ser renovado sino hasta dentro del plazo de un año contado desde el rechazo;
Ø sin embargo, en el caso de proyectos que hayan sido rechazados, y que sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, éste podrá “insistir”, remitiendo el proyecto a la otra Cámara;
Ø si esta otra Cámara lo desecha en general, sólo podrá ser renovado luego del plazo de un año contado desde este rechazo; y si lo aprueba en general por los 2/3 de sus miembros presentes, volverá a la Cámara de Origen y sólo se entenderá desechado si ella lo rechaza por los 2/3 de sus miembros presentes.

3.- La Tramitación en la Cámara Revisora (“segundo trámite constitucional”)

La Cámara Revisora es aquella que conoce de un proyecto de ley en segundo trámite constitucional.
Una vez aprobado en general y en particular por la Cámara de Origen, el proyecto de ley es remitido a la otra Cámara para su estudio.
La Cámara Revisora podrá asumir tres actitudes:

Ø podrá aprobarlo tal cual lo despachó la Cámara de origen. En este caso, el proyecto ha quedado aprobado por el Congreso Nacional, lo que se comunicará al Presidente de la República. En este caso, el proyecto ha tenido sólo dos trámites legislativos;
Ø podrá aprobarlo, pero introduciendo modificaciones. En tal caso, el proyecto volverá a la Cámara de Origen, para que ésta se pronuncie sobre dichas enmiendas, y el proyecto tendrá tres trámites legislativos;
Ø podrá rechazarlo. En este último caso, el proyecto pasará a la Comisión Mixta.

4.- El regreso a la Cámara de Origen (“tercer trámite constitucional”)

El tercer trámite constitucional tiene lugar cuando la Cámara Revisora ha introducido modificaciones, en segundo trámite constitucional, al proyecto de ley; y corresponde al pronunciamiento de la Cámara de Origen acerca de dichas modificaciones.
En esta etapa, la Cámara de Origen podrá adoptar dos caminos:

Ø podrá aceptar las modificaciones introducidos por la Cámara Revisora: el proyecto queda aprobado por el Congreso Nacional, lo que se comunicará al Presidente de la República; o
Ø podrá rechazar las modificaciones, en cuyo caso el proyecto pasará a Comisión Mixta.

5.- La Comisión Mixta

La Comisión tiene lugar, según vimos: (1) cuando la Cámara Revisora desecha el proyecto ya aprobado por la Cámara de Origen, o (2) cuando la Cámara de Origen, en tercer trámite, rechaza las modificaciones introducidas por la Cámara Revisora.
La Comisión Mixta está integrada por igual número de Diputados y Senadores, con el objeto resolver la diferencia surgida entre ambas Cámaras.
En este punto, podemos distinguir las siguientes etapas:

Ø si la Comisión Mixta llegara a acuerdo, su proyecto pasará a la Cámara de Origen, y si ésta lo aprueba por el quórum correspondiente (simple o especial), será votado por la Cámara Revisora, y si lo aprueba también, se entenderá aprobado por el Congreso Nacional;
Ø pero si la Comisión Mixta no llega a acuerdo, o si su proyecto no fuere aprobado por la Cámara de Origen, el Presidente de la República podrá pedir a esa Cámara que se pronuncie sobre si insiste por los 2/3 de los miembros presentes en el proyecto que aprobó en el primer trámite,
Ø si la Cámara de Origen insistiera, el proyecto pasará a la cámara que lo desechó, y sólo se entenderá que ésta lo reprueba si concurren para ello las 2/3 partes de sus miembros presentes.

6.- La actuación del Presidente de la República

Una vez aprobado el proyecto por ambas Cámaras del Congreso Nacional, será remitido al Presidente de la República, quien podrá:
a) aprobarlo, en cuyo caso deberá promulgarlo dentro los diez días siguientes a la fecha en que se le comunicó; o
b) rechazarlo total o parcialmente, para lo cual “vetará” el proyecto. Estas observaciones sólo podrán tener relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto.

Respecto de la tramitación del “veto presidencial”, debemos señalar que:

Ø el veto, y las observaciones que contenga, será comunicado por el Presidente a la Cámara de Origen,
Ø si las dos Cámaras aprobaren las observaciones, el proyecto tendrá fuerza de ley, y se devolverá al Presidente para su promulgación;
Ø si las dos Cámaras desecharen todas o algunas de las observaciones e insisten por 2/3 de sus miembros presentes en todo o parte del proyecto aprobado por ellas, se devuelve al Presidente de la República para su promulgación;
Ø si rechazan todas o algunas de las observaciones, y no insistieran en el proyecto, no habrá ley sobre los puntos observados por el Presidente de la República.

Ÿ Situaciones especiales

1.- La Intervención del Tribunal Constitucional

Como estudiaremos en unidades siguientes, el principal órgano encargado de realizar el Control de Constitucionalidad de las leyes, es el Tribunal Constitucional.
Este control se refiere a confirmar o no, que una determinada ley ha sido dictada conforme a la Constitución.
A su vez, este control será de forma y de fondo. Es de forma en todo aquello que tenga relación con el cumplimiento de las competencias y procedimientos propios para la formación de las leyes. Es de fondo en lo relativo a que el contenido de la ley sea compatible con el texto constitucional.
Desde otro punto de vista, puede ser obligatorio cuando la Constitución lo impone como trámite imprescindible dentro de la formación de la ley, o bien, puede ser eventual, cuando depende de la actuación de sujetos habilitados para provocar la actuación del Tribunal.
Por último, el control puede ser preventivo o represivo. El primero, también llamado control “a priori”, es el que se ejerce antes que la ley adquiera valor obligatorio. Es represivo o “a posteriori” cuando tiene lugar una vez que la ley ha iniciado su vigencia.
En este caso, nos interesa revisar someramente, los controles a priori, por cuanto son los que tienen lugar dentro del proceso de formación de la ley. Este control preventivo, a priori, o “ex- ante”, como se dijo, podrá ser obligatorio o eventual:

a) Control Obligatorio de Constitucionalidad. El Tribunal Constitucional deberá ejercer el control de constitucionalidad (1) de las leyes que interpreten algún precepto de la Constitución, (2) de las leyes orgánicas constitucionales y (3) de las normas de un tratado que versen sobre materias propias de estas últimas. Este control se realizará antes de su promulgación. Por lo tanto, se trata de un control preventivo y obligatorio (art. 93 Nº 1 CPR)
b) Control Eventual de Constitucionalidad. En este caso, el Tribunal, sólo actúa por requerimiento del Presidente de la República, de cualquiera de las Cámaras o de una cuarta parte de sus miembros, y se refiere a la facultad para resolver las cuestiones sobre constitucionalidad que se susciten durante la tramitación de los proyectos de ley o de reforma constitucional y de los tratados sometidos a la aprobación del Congreso. También estos requerimientos sólo podrán interponerse antes de la promulgación del respectivo proyecto de ley, o de la remisión de la comunicación que informa la aprobación del tratado por el Congreso Nacional, y en caso alguno, después de quinto de quinto día del despacho del proyecto o de la señalada comunicación. Por lo tanto, se trata de un control de constitucionalidad preventivo y eventual.

2.- Las Urgencias

Durante toda la tramitación de un Proyecto de Ley, en cualquiera de sus etapas (en primer, segundo, tercer trámite, o en cualquier momento), el Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia en aquélla.
Esta atribución es exclusiva del Presidente de la República, por lo que no le corresponde ni a las Cámaras ni a sus miembros, efectuarla.
A su vez, la urgencia podrá ser calificada por el propio Presidente como “urgencia simple”, “suma urgencia” o “discusión inmediata”. Al respecto, nos remitimos a lo ya explicado en la IV Unidad de este curso.

3.- Los Quóra

Según lo que hemos ido estudiando en capítulos anteriores, la Constitución establece diferentes quóra, para aprobación de los diferentes proyectos de ley, según la materia que éstos regulen.
En primer término, debemos recordar, que sin perjuicio del quórum específico que exija la Carta Fundamental para la aprobación de determinadas leyes, ninguna de las dos cámaras podrán entrar en sesión, ni adoptar acuerdos, sin la concurrencia de la tercera parte de sus miembros en ejercicio.
Se trata de parlamentarios “en ejercicio”, aquellos que no se encuentren con permiso constitucional, ni hayan suspendidos de su cargo en un proceso de desafuero.
También debe tenerse en cuenta que un determinado proyecto puede contar con disposiciones que requieran quóra simples, y otras que requieran quórum especial. En tal caso, al interior de cada Cámara, y en cada votación propia de la discusión parlamentaria, se votarán por separadas ambas clases de disposiciones. De esa forma, será posible aplicar a cada votación el quórum que corresponda.
Finalmente, debemos requerir que los quóra que la Constitución exige son los siguientes (art. 127 y 66 CPR):

- respecto de leyes de reforma constitucional, se exigirá un quórum de 3/5 de los diputados y senadores en ejercicio; salvo para la reforma de los capítulos I, III, VIII, XI, XII y XV de la Constitución, en cuyo caso, se exige un quórum de 2/3 de los parlamentarios en ejercicio;
- respecto de leyes interpretativas de la Constitución, se deberán aprobar con un quórum de los 3/5 de los senadores y diputados en ejercicio;
- respecto de leyes orgánicas constitucionales, se exige un quórum de los 4/7 de los diputados y senadores en ejercicio;
- respecto de leyes de quórum calificado, se exige el voto conforme de la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio;
- respecto de las demás leyes, vale decir, las leyes simples, se exige mayoría absoluta de los diputados y senadores presentes en sala.

4.- La Ley de Presupuesto

El presupuesto de la Nación debe ser fijado anualmente, por ley de la República. Esta ley es simple, vale decir, no requiere de quórum especial.
Sin embargo, la Constitución (art. 67) establece un procedimiento para su formación, sujeto a algunas modalidades especiales que la diferencian de la tramitación de los demás proyectos de ley.
En lo medular, los principales rasgos característicos son los siguientes:
a) La preparación del presupuesto. El presupuesto es preparado por el Presidente de la República, a través de su ministro responsable, esto es, el Ministro de Hacienda. La ley de presupuesto, por lo tanto, es de iniciativa exclusiva del Presidente de la República.
b) La presentación del Proyecto. El proyecto de ley de presupuesto deberá ser presentado, a lo menos, con tres meses de anterioridad a la fecha en que debe empezar a regir. Siempre deberá presentarse en la Cámara de Diputados como cámara de origen.
c) De la discusión del Proyecto. El Congreso Nacional tramitará este proyecto, según las reglas generales. Sin embargo, si no lo despachare dentro de los 60 días desde su presentación, regirá el proyecto presentado por el Presidente de la República.
d) Limitación. El Congreso Nacional no podrá aumentar ni disminuir la estimación de los ingresos. Sólo podrá reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos, salvo los que estén establecidos por ley permanente.