05 - JUSTICIA CONSTITUCIONAL - LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

LECCIÓN N° 18
ANÁLISIS DESDE EL DERECHO POSITIVO

68.- Normas generales.

El art. 94 de la Carta Fundamental analiza esta cuestión, y consagra dos principios importantes, que desarrollaremos en la próxima lección, a saber:

(a) Contra las resoluciones del Tribunal Constitucional, no procederá recurso alguno. Vale decir, este Tribunal actúa en única instancia, al menos a nivel interno.

(b) No obstante lo anterior, el mismo Tribunal, conforme a la ley, podrá rectificar los errores de hecho en que hubiere incurrido.

68.- Efectos de las Sentencias Declaratorias de Inaplicabilidad (93 N° 6)

Los efectos de estas sentencias, tal como ya analizáramos sólo son de efecto relativo, vale decir, sólo se extienden sus efectos al caso concreto sobre el cual se pronuncian. Por lo tanto, el precepto legal declarado inaplicable, no podrá ser invocado en la gestión judicial que motivó la acción.
Pero a su vez, un segundo efecto, es que inmediatamente decretada la inaplicabilidad, se cumple el presupuesto necesario para que cualquier persona, pueda iniciar una acción popular de inconstitucionalidad, en conformidad al art. 93 N° 7 de la Carta Fundamental.

70.- Efectos de las Sentencias Declaratorias de Inconstitucionalidad

En general, las sentencias que declaran la constitucionalidad de un precepto, no representan mayores dificultades. Sí procede que nos dediquemos al estudio de los efectos de las sentencias que sí declaran dicha inconstitucionalidad.
Suponiendo que el Tribunal Constitucional declare la inconstitucionalidad (no la inaplicabilidad) de una determinada norma o de un proyecto, los efectos de dicha declaración son los siguientes:

(a) Inconstitucionalidad decretada bajo Control Preventivo.
Según el inciso 2º del artículo 94 de la CPR, “las disposiciones que el Tribunal declare inconstitucionales no podrán convertirse en ley en el proyecto o Decreto con Fuerza de Ley de que se trate”.

(b) Inconstitucionalidad decretada bajo Control Represivo
Por su parte, el inciso 3º del artículo 94 de la CPR, exige distinguir las siguientes situaciones:
- Inconstitucionalidad de un Decreto Supremo. Si un Decreto Supremo es declarado inconstitucional a través de lo dispuesto en el art. 93 Nº 16 de la Carta Fundamental, dicho decreto quedará sin efecto de pleno derecho con el sólo mérito de la sentencia del Tribunal que acoja el reclamo. Por lo tanto, no existe un trámite posterior para que sus efectos se produzcan con normalidad.
- Inconstitucionalidad de Auto Acordados, Decretos con Fuerza de Ley y Preceptos Legales. Si estas normas han sido declaradas inconstitucionales a través de lo dispuesto en el art. 93 Nºs. 2, 4 y 7, se entenderán derogadas desde la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto retroactivo.

En todo caso, el inciso final del artículo 94 de la CPR establece que toda sentencia que declare la inconstitucionalidad de todo o parte de una ley, de un Decreto con fuerza de Ley, de un Decreto Supremo o de un Auto Acorado, en su caso se publicará en el Diario Oficial, dentro de los tres días siguientes de su dictación.

Constitucional podría declarar inaplicable, un precepto previamente declarado constitucional en control preventivo.
Sin embargo, la actual Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, modificada en 2009, realiza ciertas menciones que se enmarcan dentro de lo que el profesor Sergio Verdugo llama “sello de constitucionalidad”, como son:

a) A propósito de un control preventivo obligatorio: Art. 37, inc. 2º :“Resuelto por el Tribunal que un precepto legal es constitucional, no podrá declararse inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva”
b) A propósito de un control preventivo eventual: Art. 45 bis: “Declarado por el Tribunal que un precepto legal impugnado de conformidad a este Párrafo es constitucional, no podrá ser declarado posteriormente inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva”

A la luz de ambas disposiciones, una vez declarado inconstitucional un precepto, ya sea en sede de control obligatorio o eventual, el Tribunal Constitucional no podrá declarar inaplicable el mismo precepto.
Sin embargo, esta limitación, para que opere, debe cumplir dos requisitos:

- que exista una sentencia previa del Tribunal Constitucional que declare constitucional un precepto legal determinado; y
- que en la inaplicabilidad se invoque el mismo vicio resuelto en el control antes señalado.

Esta solución acarreará, de seguro, varios inconvenientes, que en su oportunidad el Tribunal Constitucional deberá resolver: ¿es posible establecer una limitación a un control concreto en virtud de lo resuelto en un control abstracto?; ¿las decisiones que signifiquen limitantes a las inaplicabilidades, deben dictarse bajo la vigencia de la nueva ley?. ¿es siempre posible descubrir si el vicio invocado en la inaplicabilidad es el mismo que en el control preventivo?, entre muchas otras interrogantes.
Finalmente, destacamos la norma del Art 47 G de la misma ley: “Procederá declarar la inadmisibilidad en los siguientes casos: 2° Cuando la cuestión se promueva respecto de un precepto legal que haya sido declarado conforme a la Constitución por el Tribunal, sea ejerciendo el control preventivo o conociendo de un requerimiento, y se invoque el mismo vicio que fue materia de la sentencia respectiva”.

LECCIÓN N° 19
ANALISIS DOCTRINARIO DE LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

71.- Análisis de la expresión “se entenderán derogadas”

El art. 94 inciso tercero, hace alusión a que el precepto declarado inconstitucional por aplicación de los numerales 2, 4 ó 7 del art. 93, “se entenderá derogado” desde la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que acoja el reclamo, la que no producirá efecto retroactivo.
Esta norma, sin embargo puede producir algunos problemas de interpretación.
El problema más evidente es que, en rigor el Tribunal Constitucional no tiene atribuciones para derogar normas. De acuerdo al principio de “paralelismo de formas” que se suele redactar como “que en Derecho las cosas se deshacen de la misma forma como se hacen”, implica necesariamente que una ley sólo puede ser derogada por otra ley .
Por lo mismo, a simple vista, puede parecer un error técnico el del Constituyente, el de decir que una sentencia puede derogar un precepto legal u otro tipo de normas. Sin embargo, ese error no es tal. En rigor, lo que dice la norma en cuestión no es que la norma “se derogue” por la sentencia, sino que “se entenderá derogada”, que es distinto.
Vale decir, los efectos que produce la sentencia en cuestión son los mismos efectos que los que produciría una derogación, sin que sea técnicamente una derogación.
Técnicamente, lo que se produce es una “expulsión” de la norma desde el ordenamiento jurídico, la que se produce desde el momento de la publicación de la sentencia del ordenamiento jurídico.
Ahora, el motivo por el cual la Carta Fundamental usa la expresión “se entenderá derogado”, es para entender que los efectos de la sentencia de inconstitucionalidad, son sólo para futuro, y que en caso alguno produce efectos retroactivos, lo que se conoce también como los efectos “ex nunc” de este tipo de fallos.
El efecto meramente derogatorio de las resoluciones, se opone a lo que en otros modelos, como el alemán , donde el efecto es el anulatorio. En efecto, la sentencia que declare la inconstitucionalidad en estos otros sistemas, significarán que la ley es anulada y no derogada, y por lo tanto, sus efectos se retrotraen a la norma impugnada desde su inicio, o sea, con efectos retroactivos o ex tunc.
España también opta, como Alemania, por esta segunda alternativa. El art. 39.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de este país dispone que “Cuando una sentencia declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como en su caso, la de aquellos otros de la misma ley, disposición o acto con fuerza de ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”.

72.- Clasificación de las Sentencias del Tribunal Constitucional

Una clasificación que no desarrollaremos, será aquella que distingue entre sentencias estimatorias y desestimatorias, refiriéndose en el primer caso a aquellas que acogen la cuestión de constitucionalidad planteada, y en el segundo, a las que la rechazan .
Sin embargo, si abordaremos aquella distinción que nos habla de sentencias tradicionales y atípicas (o manipulativas), estas últimas a su vez, pudiendo ser interpretativas (ya sea puras, aditivas o sustitutivas), o exhortativas.

(a) Las Sentencias Tradicionales. En términos generales, son sentencias tradicionales que, con un carácter puro y simple, se pronuncian acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un precepto.
Se limitan, por tanto, a señalar si la norma en cuestión es o no coherente con la Constitución.

(b) Las Sentencias Atípicas (también conocidas como intermedias o manipulativas). Se trata de sentencias que, además de resolver la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma, agregan menciones que complementan esta función.
En gran medida, la explicación de estas sentencias pasa por comprender que bajo la doctrina de la Deferencia Razonada, que revisáramos clases anteriores (Ver Lección N° 7, punto 27), el Tribunal Constitucional ha de permitir, dentro de todos los márgenes posibles que la norma infraconstitucional pueda producir sus efectos, declarando su inconstitucionalidad sólo cuando sea imposible sostener su existencia, por ser abiertamente contraria a la Carta Fundamental.
Dentro de estos esfuerzos que ha de realizar el Tribunal Constitucional, posiblemente deba recurrir a menciones que impliquen aceptar la constitucionalidad de una norma, pero bajo ciertos supuestos que justifiquen dicha resolución, y que en caso contrario podrían haber significado la inconstitucionalidad del precepto.
Dentro de estas sentencias, mencionaremos:

b.1. Sentencias interpretativas. Son aquellas que aceptan la constitucionalidad de un precepto, sólo bajo el entendido que sea interpretado en un sentido que sea compatible con la Carta Fundamental. Se evita de este modo, expulsar un precepto legal, sino que, en palabras de Nogueira, lo que se expulsan del ordenamiento jurídico son “las interpretaciones de un precepto legal que sean incompatibles con la Constitución, manteniendo la eficacia del enunciado normativo en el único sentido en que se considera constitucional” . Estas sentencias son las que normalmente aceptan la constitucionalidad, bajo la expresión “en el entendido que…”.
En el reciente fallo 1288 sobre reforma a la LOC 17997 del Tribunal Constitucional, incorpora varias menciones que la transforman en lo respectivo, en una sentencia interpretativa. A manera ejemplar, transcribo los considerandos 108° a 111°: “CENTESIMOCTAVO.- Que el artículo 47 Ñ, que el artículo único, Nº 57, del proyecto agrega al Párrafo 6º del Título II del Capítulo II de la Ley Nº 17.997, cuyo nombre es “Cuestiones de Inaplicabilidad”, establece en su inciso primero: “La sentencia que declare la inaplicabilidad sólo producirá efectos en el juicio en que se solicite.”; CENTESIMONOVENO.- Que, como es sabido, en relación con el requerimiento de inaplicabilidad, en la Carta de 1980 se innovó respecto de la Carta de 1925 que permitía su interposición en relación con un “juicio que se siguiere ante otro tribunal”. En la Constitución actual se consideró que debía dársele mayor amplitud al recurso y se reemplazó el término “juicio” por “gestión”, siguiendo así la línea que jurisprudencialmente había adoptado la Corte Suprema en el mismo sentido; CENTESIMO DECIMO.- Que, por este motivo, el artículo 93, inciso primero, Nº 6º, de la Carta Fundamental señala que le corresponde al Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”; CENTESIMO DECIMOPRIMERO.- Que, atendido lo anteriormente expuesto, la disposición en examen es constitucional en el entendido que la alusión al “juicio en que se solicite” la declaración de inaplicabilidad lo es a la “gestión” en que ello ocurra”.
Mucho antes, en 1985, a propósito de la Ley Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción (rol N° 29), que autorizaba a la autoridad a ejercer las atribuciones “que le otorguen las leyes en su calidad de tal", “esta referencia debe entenderse dirigida a leyes orgánicas constitucionales, puesto que las atribuciones de la autoridad durante la vigencia de los estados de excepción sólo pueden estar regladas en leyes de tal carácter de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 41, N° 9°, de la Constitución Política”, y por lo mismo, la estima constitucional.
En ocasiones, estas sentencias interpretativas operan agregando una determinada circunstancia no prevista por el legislador, porque de lo contrario podrían ser tildadas como constitucionales. Algunos autores llaman a éstas, “sentencias aditivas”, como una categoría diferente , y serían aquellas que reconocen que un determinado es inconstitucional por referirse sólo a una de las hipótesis previstas por la Constitución. Como dice Rubén Hernández , “el texto o la norma impugnados son inconstitucionales no por lo que dicen, sino por lo que callan”. Enfrentados a esa situación, los Tribunales suelen suplir el silencio del legislador, operando como verdaderos “legisladores positivos”, colmando el vacío en que incurrió el precepto objeto de control, extendiendo sus efectos a las situaciones que en estricto rigor, correspondería también verse sometidos a dicha norma.
No es fácil encontrar sentencias en Chile que tengan este carácter aditivo. Por lo mismo, citaremos un caso que menciona el profesor peruano José Palomino Manchego tenido lugar en los estrados del Tribunal Constitucional de ese país. Allí, una ley que establecía un aumento de pensiones, señalando que “se aumentará las pensiones de los pensionistas del régimen de la ley 20.530”, declarando el TC inconstitucional la frase “del régimen de la ley 20.530”, extendiendo por ese solo hecho, los efectos del aumento a personas no previstas originalmente por el legislador .
En otras situaciones, las sentencias interpretativas también cumplen un rol sustitutivo (sentencias sustitutivas), por medio de las cuales se declara inconstitucional un precepto, o una parte de él, pero inmediatamente el vacío lo suple el Tribunal, reemplazando el término inconstitucional, por otro que sí se apega a la Carta Magna.

b.2. Sentencias exhortativas.
Son sentencias que, en principio, declaran constitucional el precepto sometido a su control, pero a continuación hacen un llamamiento al legislador a dar pronta solución a un vicio que presenta la normativa, para evitar así futuras declaraciones de inconstitucionalidad.
El Tribunal Constitucional ha usado en diversas ocasiones esta fórmula. Por ejemplo en el fallo 53 de 1988, a propósito del Control obligatorio de constitucionalidad de la que a la postre, terminaría siendo la Ley 18.700 sobre Votaciones Populares y Escrutinios señaló: “que algunos puntos específicos de ellas no aparecen suficientemente regulados lo que si bien no permite, razonablemente, sostener la inconstitucionalidad general del proyecto, si aconseja hacerlos presente, con el objeto de prevenir sobre la necesidad de legislar sobre ellos, a fin de evitar que por su falta de regulación se produzcan vacíos que dificulten el cabal cumplimiento de la voluntad legislativa, con conformidad a las prescripciones de la Carta Fundamental”
También indicó una fórmula similar en 1992, en el fallo 155 sobre LOC de Gobierno y Administración Regional, específicamente en el método de elegir los consejeros regionales, señalando que: “Que el Tribunal considera constitucional la disposición citada pero observa y previene la conveniencia de establecer la forma de dilucidar o dirimir los empates que en cantidad de votos de dos o más candidatos puedan producirse en los supuestos que contempla la norma”
Por último, en un caso más reciente, en el caso sobre Ley de Bosque Nativo, el TC resolvió: “que sobre la base de las consideraciones precedentes se declarará la constitucionalidad de aquellas disposiciones del proyecto de ley que asignan a la CONAF funciones cuyo cumplimiento envuelve ciertamente el ejercicio de potestades públicas (…) sin embargo, esta declaración exige a esta Magistratura hacer presente a los Poderes Colegisladores la inconveniencia de la mantención de situaciones constitucionalmente anómalas como las aludidas y, especialmente en el presente caso, exhortar a S.E. la Presidenta de la República para que regularice la naturaleza jurídica de la CONAF, procediendo a la dictación del Decreto Supremo a que se refiere el artículo 19 de la Ley Nº 18.348, publicada el año 1984, o empleando otro medio constitucionalmente idóneo que el Gobierno estime adecuado” (Rol 1024 de 2008)

73.- La Ejecutabilidad de las Sentencias del Tribunal Constitucional

Las sentencias del Tribunal Constitucional son jurídicamente obligatorias. Los órganos del Estado tienen el deber de obedecerlas. Sobre el modo y las limitaciones que existen para poder ejecutar esta clase de fallos, es necesario referirse a dos cuestiones fundamentales: la ausencia de imperio del Tribunal Constitucional, y la ausencia de recursos en contra de las sentencias del Tribunal Constitucional.

(a) Ausencia de Imperio. De acuerdo al inciso tercero del art. 76 de la CPR, “para hacer ejecutar sus resoluciones, y practicar o hacer practicar los actos de instrucción que determine la ley, los tribunales ordinarios de justicia y los especiales que integran el Poder Judicial, podrán impartir órdenes directas a la fuerza pública ejercer los medios de acción conducentes de que dispusieren. Los demás tribunales lo harán en la forma que la ley determine” .
De la lectura de esta disposición, sólo los Tribunales que pertenecen al Poder Judicial gozan de imperio por ministerio de la Constitución. Los demás tribunales gozarán o no de imperio, sólo si así lo determina la ley respectiva.
En el caso del Tribunal Constitucional, ni la Constitución le reconoce esta facultad, por lo que definitivamente, no podrá hacer uso de la fuerza pública para hacer cumplir sus resoluciones. No obstante ello, sus resoluciones son igualmente obligatorias. El cumplimiento de los deberes expresados en las sentencias será un imperativo que emergerá principalmente de la convicción institucional de cada órgano de enmarcarse dentro de un Estado de Derecho.
A pesar de lo anterior, la autoridad que no dé cumplimiento a una resolución del Tribunal Constitucional, deberá asumir las responsabilidades constitucionales y políticas que correspondan, ya sea a través de acusaciones constitucionales u otras vías jurídicamente idóneas.
Es importante indicar que el hecho de dar o no cumplimiento a una sentencia del Tribunal Constitucional no sólo ha de entenderse como un gesto de confianza o desconfianza que busque minar la imagen de este tribunal. El incumplimiento de la jurisprudencia del TC produce un daño irreversible en el Estado de Derecho y resiente la seguridad jurídica.

(b) Ausencia de Recursos. “Contra las resoluciones del Tribunal Constitucional no procederá recurso alguno, sin perjuicio de que puede, el mismo Tribunal, conforme a la ley, rectificar los errores de hecho en que hubiere incurrido.” Así lo indica el art. 94 inciso tercero de la Carta Fundamental.
Si entendemos que las sentencias del Tribunal Constitucional son obligatorias, y que deben ser cumplidas por todos los órganos del Estado, en estricto rigor, no será necesario que operen los plazos habituales que en la justicia ordinaria deben correr para que las sentencias queden ejecutoriadas, y puedan ejecutarse.
Los fallos del TC, pues, serán obligatorios a partir del momento de su pronunciamiento, o según el caso, desde su publicación en el Diario Oficial.
Ahora bien, ¿qué ha de entenderse por que “no proceda recurso alguno” en contra de las resoluciones del Tribunal Constitucional?
Una primera forma de explicar dicha frase, sería entenderla en términos puramente procesales, en el sentido que no procedería ningún recurso procesal en su contra, tales como apelación, casación o revisión.
Sin embargo, parte de la doctrina entiende que lo que opera es el principio de “Inmutabilidad de las Sentencias del Tribunal Constitucional”, lo que Miguel Angel Fernández explicaría en los siguientes términos: “Si en contra de las sentencias pronunciadas por el Tribunal Constitucional no procede recurso alguno, entonces, está prohibido –para garantizar su autonomía e independencia- que cualquier otro órgano estatal, incluyendo al legislador, revise sus decisiones o, todavía más, reviva lo ya resuelto por esa Alta Magistratura en sentido contrario, dejando sin efecto sus decisiones –que son el resultado, además, del debido proceso- o, lo que es peor, que ellas queden incumplidas”. Según sus palabras, incluso, la inmutabilidad se extendería a la imposibilidad de modificar la Constitución, para revertir una resolución del Tribunal, cuando de aquello deriven vulneración o desprotección de derechos fundamentales: “Más aún, sería jurídicamente improcedente que, en el actual desarrollo de nuestro Estado Democrático y Constitucional de Derecho, pudiera admitirse modificar la Carta Fundamental para privar de derechos a las personas –conforme al principio de progresividad-, a la par que ello requeriría denunciar también el Pacto de San José de Costa Rica, lo cual resulta igualmente discutible y tal vez todavía más improbable” .
Desde esta segunda perspectiva, entonces, la ausencia de recursos no sólo se refiere al hecho de que no se pueden deducir recursos procesales en contra de estas sentencias, sino más que eso, implica que no puede modificarse por cualquier vía, ni por ley y a veces, ni por reforma constitucional, el contenido de estas decisiones.

74.- El Precedente y la Cosa Juzgada en el Tribunal Constitucional

Otra cuestión relevante será definir si el Tribunal Constitucional queda necesariamente forzado a respetar sus precedentes, y por lo mismo, si éste puede o no rever lo resuelto en casos anteriores.
La Constitución original de 1980 establecía una norma que disponía el valor de cosa juzgada de las sentencias del Tribunal Constitucional cuando señalaba: “Resuelto por el Tribunal que un precepto legal determinado es constitucional, la Corte Suprema no podrá declararlo inaplicable por el mismo vicio que fue materia de la sentencia” (art. 85 antigua CPR)
Con la reforma constitucional del año 2005, desaparece del texto constitucional esa disposición, simplemente por cuanto la Corte Suprema había perdido competencia para conocer de la inaplicabilidad. Sin embargo, no se agregó ninguna otra referencia acerca de si el propio Tribunal Constitucional podría declarar inaplicable, un precepto previamente declarado constitucional en control preventivo.
Sin embargo, la actual Ley Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, modificada en 2009, realiza ciertas menciones que se enmarcan dentro de lo que el profesor Sergio Verdugo llama “sello de constitucionalidad”, como son:

c) A propósito de un control preventivo obligatorio: Art. 37, inc. 2º :“Resuelto por el Tribunal que un precepto legal es constitucional, no podrá declararse inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva”
d) A propósito de un control preventivo eventual: Art. 45 bis: “Declarado por el Tribunal que un precepto legal impugnado de conformidad a este Párrafo es constitucional, no podrá ser declarado posteriormente inaplicable por el mismo vicio materia del proceso y de la sentencia respectiva”

A la luz de ambas disposiciones, una vez declarado inconstitucional un precepto, ya sea en sede de control obligatorio o eventual, el Tribunal Constitucional no podrá declarar inaplicable el mismo precepto.
Sin embargo, esta limitación, para que opere, debe cumplir dos requisitos:

- que exista una sentencia previa del Tribunal Constitucional que declare constitucional un precepto legal determinado; y
- que en la inaplicabilidad se invoque el mismo vicio resuelto en el control antes señalado.

Esta solución acarreará, de seguro, varios inconvenientes, que en su oportunidad el Tribunal Constitucional deberá resolver: ¿es posible establecer una limitación a un control concreto en virtud de lo resuelto en un control abstracto?; ¿las decisiones que signifiquen limitantes a las inaplicabilidades, deben dictarse bajo la vigencia de la nueva ley?. ¿es siempre posible descubrir si el vicio invocado en la inaplicabilidad es el mismo que en el control preventivo?, entre muchas otras interrogantes.
Finalmente, destacamos la norma del Art 47 G de la misma ley: “Procederá declarar la inadmisibilidad en los siguientes casos: 2° Cuando la cuestión se promueva respecto de un precepto legal que haya sido declarado conforme a la Constitución por el Tribunal, sea ejerciendo el control preventivo o conociendo de un requerimiento, y se invoque el mismo vicio que fue materia de la sentencia respectiva”.