08 - ESTADOS DE EXCEPCION CONSTITUCIONAL

VIII UNIDAD
LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN CONSTITUCIONAL

(Prof. Hugo Tórtora Aravena)


SUMARIO: I. Aspectos Generales; II. Los Estados de Excepción en particular

I. Aspectos Personales
(Concepto – Características –
Fuentes Formales – La Reforma Constitucional de 2005)


Ÿ Concepto de Estados de Excepción Constitucional

Según los autores Mario Verdugo y Emilio Pfeffer, el Estado es un “cuerpo político”. Otro cuerpo, el cuerpo humano, suele enfermarse y sufrir anormalidades, que requieren atención y toma de medidas. Así también, un Estado puede entrar en anormalidades, que requieren de solución y atención. Por ese motivo, se reconoce la necesidad de establecer los Estados de Excepción Constitucional, como medidas paliativas a estas situaciones graves.
Las primeras manifestaciones históricas de los Estados de Excepción, las encontramos en la República Romana, cuando el Cónsul, a petición del Senado, designaba a un Dictador para resolver las dificultades graves que pudiesen suscitarse en alguna zona determinada. Esta figura en ningún caso autorizaba a modificar ni las leyes, ni lo que pudiésemos llamar “la Constitución romana”, sino que por un lapso de seis meses, este dictador debía retornar la normalidad al lugar, para luego como cuestión de honor debía devolver inmediatamente el poder a aquél que se lo hubiere delegado.
En Chile, ya en el Reglamento Constitucional de 1812, se establecía que se podían suspender las reglas invariables establecidas en dicho cuerpo normativo, “en caso de importar a la salud de la Patria amenazada”.
Sólo a partir de la Constitución de 1980, los Estados de Excepción son tratados en un título especial, en este caso, que forma parte del Capítulo IV de la Carta Fundamental: del “Gobierno”.
Los Estados de Excepción constituyen, por esencia, regímenes normativos transitorios, y que permiten, en razón de circunstancias extraordinarias, la suspensión o restricción proporcional de determinadas garantías, mientras dure la situación que les dio origen, y con el único objeto de devolver la normalidad quebrantada ésta.
Por este motivo, los estados de excepción pueden ser definidos a través del siguiente concepto: “Es aquel derecho constitucional que corresponde regir, transitoriamente, en una situación de anormalidad que la propia constitución prevé a través de las situaciones de excepción, y que trae como necesaria consecuencia jurídica la suspensión y/o restricción del ejercicio de determinados derechos de las personas”

Ÿ Características de los Estados de Excepción Constitucional

Dentro de las características de los Estados de Excepción Constitucional podemos destacar las siguientes:

1. Representan limitaciones excepcionales a los derechos fundamentales. Se dicen que son excepcionales (o “extraordinarias”), por cuanto no corresponden a las limitaciones normales que pueden reconocerse en cada uno de ellos, según lo que dispone cada numeral del art. 19 de la CPR
2. Son esencialmente temporales y transitorios, que se explican y justifican por la existencia de una circunstancia extraordinaria que hace necesaria la adopción de medidas especiales. De este modo, de vuelta a la normalidad, debe extinguirse el régimen especial que se haya decretado. Por ese motivo, el inciso final del artículo 44 de la CPR dispone que “las medidas que se adopten durante los estados de excepción no podrán bajo ninguna circunstancia, prolongarse más allá de la vigencia de los mismos”
3. Son taxativos: sólo pueden decretarse los Estados de Excepción expresamente reconocidos por la Constitución Política: Estados de asamblea, de sitio, de catástrofe y de emergencia (art. 39 CPR)
4. Constituyen atribuciones exclusivas del Presidente de la República, aun cuando para ciertos casos requiera de acuerdo del Congreso. Se trata, por tanto, de facultades discrecionales (aun cuando ello no significa que sean arbitrarias) establecidas en beneficio del Jefe de Estado. Ello se comprueba, por cuanto los Tribunales de Justicia no podrán calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho que justificaron la declaración de Estado de Excepción, sino sólo podrán revisar las medidas que se adopten en virtud de éstos (art. 45 CPR). A pesar de ello, podrán revisar que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el art. 39 de la CPR, por lo que podrán actuar: (a) cuando el Presidente decrete un estado no contemplado en dicha norma; (b) cuando utilizando un fundamento propio para decretar un estado de excepción determinado, decreta otro distinto; o (c) cuando decreta un estado de excepción sin fundamento alguno.
5. Las requisiciones de bienes que se practiquen, así como las limitaciones al derecho de propiedad que signifiquen privación de los atributos esenciales del dominio, causando daño al particular, darán lugar a indemnizaciones en conformidad a la ley (art. 45 CPR). La acción indemnizatoria prescribirá dentro del plazo de un año contado desde la fecha de cese del estado de excepción (art. 1º de la LOC 18.415 sobre Estados de Excepción).
6. A contar de la reforma constitucional de 2005, se permite el ejercicio de las acciones constitucionales y la posibilidad que los Tribunales decreten medidas suspensivas (órdenes de no innovar), ya que han ido desapareciendo las restricciones anteriormente fijadas en la Constitución. Efectivamente, la redacción original de la Carta Fundamental disponía que la acción de amparo no procedía en estados de asamblea y sitio, en virtud de medidas adoptadas por la autoridad competente y con sujeción a la Constitución y las leyes; tampoco procedía el recurso de protección bajo ningún estado de excepción en contra de decisiones de la autoridad. La reforma de 1989, amplió la posibilidad de estas acciones, pero impedía que se suspendieran los efectos de las medidas decretadas, sin perjuicio de lo que se resolviera en definitiva, por lo que no se permitía decretar órdenes de no innovar.

Ÿ Fuentes formales de los Estados de Excepción Constitucional

Los Estados de Excepción Constitucional se encuentran regulados principalmente en tres tipos de Fuentes Formales: fuentes constitucionales, legales e internacionales.

1. Fuentes Constitucionales. Los Estados de Excepción están normados en el título denominado “Estados de Excepción Constitucional”, perteneciente al Capítulo IV “Gobierno”, arts. 39 a 45 de la Constitución Política.
2. Fuentes Legales. Por así ordenarlo el art. 44 de la CPR, los estados de excepción serán regulados por ley orgánica constitucional. Esta ley corresponde a la LOC 18.415, de fecha 14 de Junio de 1985.
3. Fuentes Internacionales. En este punto, destaca el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, el cual dispone que en caso de emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones (1) no sean incompatibles con las demás disposiciones del derecho internacionales, (2) ni entrañen alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u otro origen social. A su vez, señala que determinados derechos no podrán ser suspendidos (derechos: al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la proscripción de la esclavitud y servidumbre, al cumplimiento de la legalidad e irretroactividad penal, a la libertad de conciencia y religión, a la protección de la familia, a la protección del nombre, a la nacionalidad, políticos, y a las garantías judiciales indispensables para la protección de derechos; tampoco podrán suspenderse los derechos del Niño). Por último, se establece la obligación que los Estados para que éstos comuniquen a los demás Estados parte, por intermedio del Secretario General de la OEA, de la declaración respectiva de estado de excepción, así como de las disposiciones que suspenderá, de los motivos de las mismas y de la fecha en que haya dado por terminadas las suspensiones.

Ÿ De las modificaciones introducidas por la Ley de Reforma Constitucional Nº 20.050 de 2005

El párrafo correspondiente a los Estados de Excepción fue rotundamente modificado por la última Reforma Constitucional del año 2005.
En lo meramente formal, esta materia que originalmente se encontraba regulada en apenas 3 artículos (39, 40 y 41 de la CPR), pasó a serlo en 7 a contar de la reforma (arts. 39 a 45), lo cual, además, trajo como consecuencia que se alterara la numeración de todas las disposiciones constitucionales posteriores a éstas.
Pero en lo sustantivo, debemos destacar las siguientes modificaciones:
1. Se excluye toda participación en la declaración de los Estados de Excepción, del Consejo de Seguridad Nacional, trasladándose muchas de sus competencias al Congreso Nacional.
2. Se reducen notablemente los plazos de duración de los diferentes Estados: por regla general, podían ser decretados hasta por 90 días, pero en la actualidad, sólo por 15 días, y en caso de renovaciones, el Congreso tiene facultades de control.
3. Disminuyen los derechos que pueden ser suspendidos o restringidos, así como la gravedad de las medidas que pueden adoptarse respecto de éstos. Así por ejemplo, bajo ningún régimen podrá afectarse la libertad de expresión, el derecho de sindicación. Tampoco podrán trasladarse a las personas de un punto a otro del territorio nacional, como se autorizaba en los estados de sitio.
4. Se facilita la interposición de recursos de amparo y protección, así como de solicitud de órdenes de no innovar.

II. Los Estados de Excepción en particular
(Estado de Asamblea – Estado de Sitio –
Estado de Catástrofe – Estado de Emergencia)

Ÿ Estado de Asamblea (art. 40 CPR)

1.- Causal que permite su declaración
Corresponde a una situación de “Guerra Exterior”. Por guerra exterior, no sólo se entenderá aquella situación que derive de una declaración formal de guerra, sino que toda situación que de hecho signifique guerra o, incluso, cuando exista una movilización de tropas.

2.- Declaración
El Estado de Asamblea lo declara el Presidente de la República, con acuerdo del Congreso Nacional. En el pronunciamiento del Parlamento, éste sólo podrá aceptar o rechazar la propuesta presidencial pero no podrá introducirle modificaciones a la misma.
Para dar esta autorización, el Congreso Nacional deberá pronunciarse dentro de un plazo de 5 días desde que el Presidente pida su declaración. En caso de que no se pronuncie dentro de este plazo, se entenderá que acepta dicha propuesta.
Por otra parte, mientras el Congreso no emita su opinión, y estando dentro del plazo constitucional antes señalado, el Presidente podrá aplicar de inmediato el estado de asamblea, pero en esta situación, esta declaración sí será objeto de revisión de los tribunales de justicia.

3.- Duración
El estado de asamblea podrá ser mantenido, mientras dure la situación de Guerra Exterior. El presidente podrá disponer su suspensión con anterioridad.

4.- Efectos
Durante la Asamblea, el Presidente podrá suspender o restringir determinados derechos. Dejamos constancia, que para efectos de todos los estados de excepción, el artículo 12 de la LOC 18.415 establece que “Se suspende una garantía constitucional cuando temporalmente se impide del todo su ejercicio durante la videncia de un estado de excepción constitucional. Asimismo, entiéndase que se restringe una garantía constitucional cuando durante la vigencia de un estado de excepción, se limita su ejercicio en el fondo o la forma.”
Bajo este régimen, el Presidente de la República podrá:
(a) suspender o restringir la libertad personal
(b) suspender o restringir el derecho de reunión
(c) suspender o restringir la libertad de trabajo
(d) restringir el derecho de asociación
(e) interceptar y registrar comunicaciones
(f) requisar bienes
(g) establecer limitaciones a la propiedad

Ÿ Estado de Sitio (art. 40 CPR)

1.- Causal que permite su declaración
Corresponde a una situación de “Guerra Interna o Grave Conmoción Interior”.

2.- Declaración
El Estado de Asamblea lo declara el Presidente de la República, con acuerdo del Congreso Nacional. Se aplican las mismas reglas explicadas para el Estado de Asamblea.
Sin embargo, el Presidente de la República podrá aplicar el estado de asamblea o de sitio de inmediato mientras el Congreso se pronuncia sobre la declaración, pero en este último estado sólo podrá restringir el ejercicio del derecho de reunión. Las medidas que adopte el Presidente de la República en tanto no se reúna el Congreso Nacional, podrán ser objeto de revisión por los tribunales de justicia, sin que sea aplicable, entre tanto, lo dispuesto en el artículo 45.

3.- Duración
El estado de sitio podrá hacerse sólo por un plazo de 15 días, pero el Presidente podrá solicitar su prórroga al Congreso Nacional.

4.- Efectos
En el Estado de Sitio, el Presidente podrá restringir la libertad de locomoción y arrestar a las personas en sus propias moradas o en lugares que la ley determine y que no sean cárceles ni estén destinados a la detención o prisión de reos comunes. Podrá, además, suspender o restringir el ejercicio del derecho de reunión.

Ÿ Estado de Catástrofe (art. 41 CPR)

1.- Causal que permite su declaración
Procederá este Estado, sólo bajo “Calamidad Pública”

2.- Declaración
Lo declarará el Presidente de la República, indicando la zona afectada por el mismo.
Las medidas que adopte el Presidente deberán ser informadas al Congreso Nacional.
Sin embargo, si el estado de catástrofe se extendiera por más de un año, requerirá del acuerdo del Congreso Nacional. Este acuerdo se tramitará bajo los plazos y procedimientos propios del Estado de Asamblea.

3.- Duración
El Estado de Catástrofe durará mientras dure la Calamidad Pública que lo justifique, para lo cual será el Presidente quien hará dicha calificación.
Excepción: el Congreso Nacional podrá dejar sin efecto la declaración, trascurridos 180 días desde ésta, si las razones que la hubieren motivado hubieran cesado en forma absoluta.

4.- Efectos
Declarado el Estado de Catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa nacional que designe el Presidente de la República. Este asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción, con las atribuciones y deberes que la ley señale.
Además, el Presidente de la República podrá:
(a) Restringir la libertad de reunión
(b) restringir la libertad de locomoción
(c) disponer requisiciones de bienes
(d) establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad
(e) adoptar las medidas extraordinarias de carácter administrativo que sean necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada.

Ÿ Estado de Emergencia (art. 42 CPR)

1.- Causal que permite su declaración
Podrá declararse por “grave alteración del orden público” o “por grave daño para la seguridad de la Nación”.

2.- Declaración
Lo declarará el Presidente de la República, y deberá indicar la zona afectada por el mismo.
Las medidas que adopte el Presidente también deberán ser informadas al Congreso Nacional.

3.- Duración
El Estado de Emergencia no podrá extenderse por más de 15 días, pero el Presidente de la República podrá prorrogarlo por igual período.
Sin embargo, para sucesivas prórrogas requerirá acuerdo del Congreso. Este acuerdo estará sometido a los mismos plazos y procedimientos que los estudiados a propósito del Estado de Asamblea.

4.- Efectos
Declarado el Estado de Emergencia, las zonas respectivas también quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional quien asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción, con las atribuciones y deberes que la ley señale.
Además, el Presidente de la República podrá:
(a) restringir la libertad de reunión
(b) restringir la libertad de locomoción